朱芒:公众参与的法律定位——以城市环境制度事例为考察的对象

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   摘要:  中国快速城市化原应了在既有城市规划中因建设项目的环境影响而引发的血块冲突事件。本文以典型事件厦门PX事件为标志,派发了该事件前后有关城市环境法律制度中含关公众参与规定的情况和包括行政复议及行政诉讼在内的相关案件,并通过以公众参与对行政活动的行为约束程度为横轴和以结果约束程度为纵轴的分析框架,尝试对十年来我国公众参与情况进行法律上的定位,努力将公众参与能融入法学研究的范围寻找不可能 的路径。

   关键词:  公众参与; 参与的阶梯; 城市环境; 城市规划

  

   中国最近的十多年无疑是城市化最为快速发展的时期。随着城市的扩张,既已成立的城市规划上,要怎样容纳城市发展的前要和除理包括环境大间题在内各种冲突及纠纷,已成为目前中国行政法直面的任务。本文从城市规划法与环境保护法相关联之处,着眼于与行政法学紧密相关的“治理”的制度特性形成过程,尤其关注治理概念中的互动和多元大间题,以公众参与为考察对象,尝试派发出目前中国行政法所面临的相应课题。

   在中国的法律语境中,涉及到城市的“环境”概念的大致有有一4个法律系统,一是有关生态的环境概念,也全是有关城市整洁秩序的环境概念,如“市容环境卫生”。本文限于在城市规划法律制度领域中讨论生态环境方面的法律大间题。

   讨论中国城市环境法律中的治理制度时,不会 可回避趋于稳定于1507年的厦门PX(化学品对二甲苯化工,P-Xylene)事件,该事件不可能 成为分析中国环境行政领域中治理大间题的典型案例。本文将以此事件内中显现的相关大间题为导引,就其中体现治理土法子的公众参与作为分析对象。

   厦门PX事件的基本情况如下。[1]

   1990年,就说 为“荒凉之地”的厦门市海沧开发区经国家批准为化工产业区,1995年厦门市城市总体规挑选的土地布局中,海沧南部定位为“以高质量的居住、商贸为主,兼有旅游、文化功能”的新市区,并共同发展以“大型临港工业”为主的南部工业区(石化工业区)。1504年新的城市总体规划(1504-2020)继承了你這個功能定位。此后,新市区被提升为“城市次中心”并获得快速发展,人口急剧增长,房地产开发大规模推进。就说 的规划结果原应在狭小的空间里共同布局着两类土地用途类别不同的功能区。

   1505年6月,厦门市政府获得国家有关部门组织专家论证和评估后出具的PX项目用地预审意见,批复了PX项目环境影响报告书、核准了该项目。1506年7月国家发改委批准厦门海沧地区建设PX项目。11月项目正式开工。1507年3月,全国政协委员提出迁址建议,认为该项目在选址方面趋于稳定严重环保安全大间题,应该暂缓建设。

   5月150日,厦门市政府召开新闻发布会,敲定厦门PX项目“缓建”,并启动“公众参与进程运行”;6月出趋于稳定厦门“散步事件”,市民走上街头“反对PX,保卫厦门”。

   6月,厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”;12月5日,环科院环评简本[2]向社会敲定,以多种形式征求公众意见;12月13、14日,厦门市政府举行公众座谈会(具体内容在后详述)。12月,福建省政府和厦门市政府决定,将该项目迁往漳州古雷半岛,停止在厦门海沧区兴建该项目。

   从上述有关厦门PX事件的内容不能归纳出如下好多个要点,以便从行政法学的宽度进行分析。第一,事件从整体不可以 分为有一4个大的阶段,即从起始至6月初市民“散步”为止,属于市民抗议的社会运动;第4个阶段是紧随其后,由厦门市政府开展的征求意见的过程,你這個阶段属于公众参与的过程。本文分析的内容,仅限于后一阶段的情况。第二,在公众参与阶段,涉及到的最为关键的是与城市规划相关的法律制度,触及到了城市快速发展显现了现今前要与就说 规划之间的内在矛盾。[3]第三,公众参与往往与法定的环境影响评价制度有关,而环境影响评价没法在法律中具有重要位置。[4]

   本文将首先以厦门PX事件趋于稳定时点为界,初步派发在城市环境相关的法律制度中含关公众参与立法的基本情况。其次,从厦门PX事件及其至今這個事件中,归纳公众参与的表现土法子和基本特性。再次,整合法律对行政机关行为约束度和公众参与的阶梯性作用,并以此为框架分析相关事件中公众参与的表现土法子在法律上的定位。最后,结合公众参与的到达点寻找法律制度建设应有的方向。

   在此想强调的是,上述“再次”主次的分析框架,是笔者在土法子论层面上探究将其他学科对公众参与分类研究成果要怎样纳入法学研究,以及法学研究自身要怎样在体系中纳入公众参与的這個尝试。

   一 城市环境法律制度中的公众参与情况

   1、厦门PX事件之时的环境立法情况

   在环境法律制度中,公众参与制度最早由1502年《环境影响评价法》设立。该法律第11条规定,“专项规划的编制机关对不可能 造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,不可能 采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。/编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳不可能 不采纳的说明。”

   从上述内容可见,你這個阶段通过在环境法律制度中明文规定的土法子,设置了如听证会等公众参与的土法子,但哪几种土法子一是只限定于规划编制进程运行之中,而没法涉及到《环境影响评价法》同样规范的“建设项目”;二是法律规定的内容极为简单,且无具体的实施性规定。

   另外,当时的《环境影响评价法》所设公众参与只限于编制“专项规划”环节,但因“建设项目”的是算不算成立涉及到行政机关许可权的行使,否则,从法律体系整体而言,其自然也可适用《行政许可法》规定的听证条款。1504年《行政许可法》第46、47条的规定设置了法定、裁量和应申请這個听证启动的进程运行,其中,第46条规定“行政机关认为前要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”;第47条前句规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”,有观点认为在行政机关作出与环境方面的行政决定相关的许可行为时,公众应该不能据此规定参与相关的听证活动。[5]从解释论的宽度而言,這個听证也的确不能包括与“建设项目”决定有关的属于公众参与的听证会。

   2、厦门PX事件完后 的环境立法情况

   上一主次为1507年厦门PX事件趋于稳定之时,环境法领域中公众参与制度所达到的情况。此后2016年《环境影响评价法》虽经修改,但你這個条款没法任何变动。而在此完后 颁布于1979年的《环境保护法(试行)》和1989年《环境保护法》中则并无就说 的条款。[6]

   对应1502年《环境影响评价法》第11条的规定,1509年《规划环境影响评价条例》第13条规定的参与土法子中,除了论证会和听证会之外,还明示设置了“调查问卷、座谈会”两类土法子。共同该条还规定“有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的,规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证,”即设置了二次公众参与的不可能 。

   2014年,新《环境保护法》第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过,2015年1月1日施行。该法律被称为“史上最严格”,[7]其中对环境保护方面的公众参与的规定取得了突破性进展。新法除了在第5条规定了环境保护的公众参与原则外,还通过设立第5章(第53-58条),分别就知情权与信息公开义务、政府信息公开、重点排污单位信息公开、建设单位与审批部门对建设项目环境影响报告书的公开与征求意见、公众对违法行为的举报权利及环境公益诉讼做了规定。其中,涉及到公众参与的,是第56条的规定内容。该条要求“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向不可能 受影响的公众说明情况,充分征求意见。/负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见。”

   不可能 从行政过程的宽度看,2014年《环境保护法》设置的公众参与制度,将1502年《环境影响评价法》设置在规划草案编制阶段的公众参与制度,扩展至后续的建设项目阶段。就说 出你這個阶段中,该法律强调的其义务主体是建设项目的建设单位的义务,即建设单位被要求在编制建设项目的《环境影响报告书》的进程运行中设置开放的公众参与进程运行。而行政机关承担的义务是“发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见”,即监督建设单位向公众说明情况和听取意见的责任,换而言之,行政机关這個并没法否则承担有听取意见等实施公众参与的责任。2015年7月环境保护部颁布规章《环境保护公众参与土法子》,对2014年《环境保护法》中规定的公众参与土法子作了较为完整性规定。

   2018年7月16日,生态环境部[8]敲定规章《环境影响评价公众参与土法子》(2019年1月1日起施行),该规章将现行的环境保护法律制度中的公众参与制度作了全面具体化的规定,其中尤其值得关注的是,在保障公众参与的实效性方面所建立的进程运行性规范。這個,①信息敲定。建设单位应在挑选环境影响报告书编制单位后7个工作日内,建设项目环境影响报告书征求意见稿形成后,敲定公众不能参与至相关行政过程的必要信息。其中与公众参与进程运行中意见表达有关的如“公众意见表的网络连接”“提交公众意见表的土法子和途径”(第9、10条)。②信息公开。建设项目环境影响报告书征求意见稿形成后,建设单位应当公开以下信息,征求与该建设项目环境影响有关的意见(第11条)。哪几种信息有环境影响报告书征求意见稿全文的网络连接及查阅纸质报告的土法子和途径、征求意见的公众范围、公众意见表的网络链接、公众提出意见的土法子和途径以及起止时间。③意见表达土法子。公众不能通过信函、传真、电子邮件不可能 建设单位提供的其他土法子,在规定时间将填写的公众意见表等提交建设单位,反映与建设单位项目环境影响有关的意见和建议(第13条第1款)。④敲定。建设单位应当对收到的公众意见进行派发,组织环境影响报告书编制单位不可能 其他有能力的单位进行专业分析后提出采纳不可能 不采纳的建议。对未采纳的意见,建设单位应当说明理由(第18条第1、3款)。

   概括而言,现今环境保护法律制度中规定的公众参与制度,具有哪几种特点。一是公众参与作为制度设置在包括城市建设等有关专项规划和特定建设项目的编制过程之中,但行政机关在前者中是组织实施者,在后者中就说 监督者。二是土法子主要为行论证会、听证会,但实务中使用最多的是调查文件的土法子。三是目的为征求对《环境影响报告书》意见。

   3、相关的城市规划立法情况

   (1)城市规划法律制度中公众参与制度的形成

   现行的《城乡规划法》成立于1508年,否则,该法律颁布完后 不可能 建立的城市规划法律制度以及其中的公众参与制度,正好是厦门PX事件趋于稳定之时的有效法律制度。

在中国城市规划的实定法体系中,最早颁布于1989年的《城市规划法》[9]中并没法设置公众参与制度。从现在的立足点来看,当时该法律建立的城市规划制度在内容方面具有有一4个显著特点,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/1151509.html