王婷 张平:论行政执法和解的风险控制

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   行政执法和解,是位于行政执法过程中行政机关与行政相对人通过自愿、平等协商达成执法和解协议,以防止二者之间行政纠纷的活动。从域外实践来看,行政执法和解制度意味着着应用于反垄断法、证券法、环境法等专业性较强的行政执法领域。我国在行政执法实践中也在尝试着以和解最好的办法防止案件,[1]但尚未建立规范化的行政执法和解法律制度,相关规定多散见于政策性文件和极少数法律条文。如我国《反垄断法》第四十五条对“承诺制度(即行政执法和解)”作出了规定,中央《关于预防和益解行政争议,健全行政争议防止机制的意见》(中办发〔30006〕27号)明确规定要积极探索和完善行政执法和解制度。因此,研究你这个 制度在我国的适用什么的疑问很有必要。

   一、什么的疑问与最好的办法:行政执法和解的风险与控制

   目前,从域外比较成熟的句子的句子是什么是什么期期期期的行政执法和解实践来看,行政执法和解制度在执法体制上位于辅助性与替补性的地位。在适用过程中,表现出了很强的经济性。在适用和解制度时,行政机关需要对行政相对人的行为与非 违法进行准选择性,只需要与行政相对人达成有效的和解协议,并履行了和解协议,行政执法防止进程就都不里能 终止,从而达到节约行政执法资源、提高行政下行数率 的目的。有点痛 是对于专业性很强的反垄断或证券法等领域的案件,往往需要开展长期和多样化的调查过程,难以有效掌握充足证据,而采用执法和解进程都不里能 减少什么什么的疑问。自30004年以来,欧共体有43%左右的非卡特尔案件以和解的最好的办法结案。{1}

   从行政执法和解的作用机理来看,行政自由裁量权是和解位于的前提,是保持其经济、便利等优势的基础,但“任何权利都容易被滥用”,赋予行政机关较大的自由裁量和较多的协商和解意味着着又会带来只是 什么的疑问和很大的潜在风险。具体而言,意味着着产生的风险主要有:

   一意味着着会放任违法行为。实践中,适用和解制度的结果是对涉嫌违法行为不再作合法与违法性质的认定,一般只是 对你这个 行为进行行政处罚。实际上,意味着着行政相对人从事违法行为是非常显见的,行政机关经过调查也取得了充足的证据,这时再适用行政执法和解制度,就会放任你这个 违法行为。从行政执法实例来看,在以行政执法和解最好的办法结案的案件中,行政相对人都位于或大或小、或如此 或那样的违法行为。

   二是产生潜在的激励违法效应。意味着着行政相对人与行政机关达成和解协议,不仅都不里能 终止执法调查,甚至都不里能 免除行政处罚,在如此 的预期支配下,行政相对人极易滋生侥幸心理。这实际上降低了违法行为的成本,给予了行政相对人实施违法行为的充分激励。

   三意味着着侵害第三人的利益。在行政执法中,适用行政执法和解最好的办法防止案件极有意味着着损害第三人的利益,因此行政机关与行政相对人达成的和解协议意味着着行政相对人的其他承认违法的声明,一般只有在第三人提起的损害赔偿诉讼中作为证据使用。这会无形中消减行政机关保护第三人合法权益的义务,减少了第三人寻求救济和保护的途径。四意味着着损害社会公共利益。行政执法的目的是制止、打击违法行为,维护相关主体的利益和社会公共利益,并通过执法行为发挥威慑作用和预防功能。因此,除了其他补偿性的救济手段外,惩罚性的行政强制最好的办法仍然非常必要,有点痛 是对于什么严重违法行为,应通过行为禁止、资格剥夺等强制最好的办法予以防止。对于类似行为,意味着着允许以行政执法和解的最好的办法防止,只有从根本上消除违法行为的不利后果,不有助保护社会公共利益。

   五是容易滋生腐败。“任何主体有的是理性的经济人,政府只是 例外,意味着着政府有的是被委托人的利益”。{2}12-42作为行政相对人,面对利益诱惑时,更是会追求自身利益最大化,故而行政机关和行政相对人容易形成利益共同体,行政机关很容易被俘获而“贩卖公权力”,行政执法和解完整意味着着会成为权力寻租的平台,和解价值因此而丧失殆尽。

   六是降低执法公信。行政执法和解的结果基本是对行政相对人“不打不罚”、“既往不咎”,因此协商和解过程与严格的正式执法防止进程以及执法要求不可同日而语。意味着着行政执法和解的最好的办法适用不当,就会使社会公众对法律和行政机关丧失信任,认为法律是“纸老虎”,或认为行政机关执法是“和稀泥、回避矛盾、滥用职权、简单执法”。可见,行政执法和解制度是某种典型的价值与风险的共存体。因此,风险控制是世界各国在适用行政执法和解时都深度1重视的什么的疑问。从我国行政执法和解实践来看,不论是法律、法规和政府的规范性文件,还是行政机关的具体执法操作规则,均只是 注重了赋予行政机关都不里能 和解的职权,甚至倡导行政机关在和解进程适用上的绝对主导地位,而很少对行政执法和解潜在的风险作出评估和控制。

   控制行政执法和解风险的最好的办法有只是 ,但在制度层面上无外乎实体控制和进程控制。实体控制主只是 案件类型适用范围的限定,如将行政执法和解制度适用于深度1多样化的、专业性很强的领域的案件。进程控制主要有某种:一是内部人员进程控制,建立行政执法和解的司法审查进程,用司法审查制度让法院在行政执法和解制度适用上产生一定程度的决定权。二是内部人员进程规范,建立明确具体的行政执法和解进程操作规范,减少适用中的不选择性和随意性,防范风险的位于。“进程是法律的心脏”,{3}363设置进程对风险的控制应具有更为直接的价值和意义。因此,本文拟从进程上设置一系列规则将行政执法和解的风险控制在最低层面。具体来说,意味着着从行政执法和解适用阶段来看,都不里能 通过以下最好的办法来减少风险产生的因素。第一,“先决进程”控制。为了防止行政相对人寻租公权力意味着着为了防止行政机关追求执法简便而简单执法,泛化和解适用,规定行政执法和解制度适用的进程性前提条件。第二,“操作进程”控制。在决定适用行政执法和解的具体操作过程中,为使行政执法和解不损害第三人的利益和社会公共利益,将操作进程过程透明化,并赋予法院对行政执法和解协议的司法审查权。第三,“后续进程”控制。在行政执法和解协议的履行阶段,为使其预期目标得以实现,防止和解协议在履行中位于偏差,对行政执法和解协议的履行设置进程保障。

   二、先决进程:行政执法调查标准和调查限度

   在比较法意义上,域外关于行政执法和解的适用底线在进程上的规定要求太久相同。其中,以欧共体、美国的“适度调查模式”和德国、我国台湾地区的“穷尽职权模式”最具有代表性。这某种规定之间有什么共性和差异?对我国行政执法和解先决进程的设立有什么借鉴意义呢?

   (一)域外考察:执法调查的基本要求

   1.欧共体。欧共体理事会颁布的《执行条约第81条和第82条竞争规则的第1/30003号条例》以及理事会条例30004年4月7日第(EC)773/30004号规定,意味着着委员会发现某企业的经营行为意味着着涉嫌违法,会对企业的经营行为作出“初步评估”。委员会的“初步评估”我觉得是初步的,但基本上显示委员会意味着着掌握了企业违法行为的初步证据。“初步评估”是企业申请和解的基础内容。但对于严重违法意味着着一项垄断行为明显的,则只有适用和解。{4}

   2.美国。美国联邦贸易委员会规定执法和解只有在正式控诉前进行,意味着着启动正式控诉进程的案件只有适用和解进程。因此,具有严重危害性的案件只有进行执法和解。{5}

   3.法国。法国《商法典》第L464-2-1条法令规定,在案件执法调查全面展开如果,意味着着涉嫌违法行为太久触及严重违法,并都不里能 从快防止的,涉嫌违法的企业都不里能 提出承诺,申请行政和解。{6}

   4.日本。日本的执法和解在《反垄断法》等领域很明显。日本公平交易委员对于违法事件的调查有任意调查和正式调查某种。意味着着公平交易委员会任意调查发现有充足的证据证明违法事实,则会启动正式调查。因此当跳出 以下情况时:“(1)如此足够证据证明违法事实,因此根据已埋点到的证据仍有违法的嫌疑;………(4)非法行为的影响有限,只要采取非正式的防止最好的办法就足够了”,公平交易委员会会采取“警告”你这个 非正式最好的办法,并暗示意味着着相对方不接受和解防止,它会展开进一步执法调查。{7}

   5.德国。《德国行政进程法》第55条规定:“公法合同,经明智考虑事实内容或法律情况,可借之通过相互让步消除位于的不选择性时,都不里能 签订。但以行政机关按义务载量认为达成和解符合目的者为限。”{8}356按照《德国行政进程法》的规定,和解合同的条件是:1)位于着有关事实情况意味着着法律观点的不选择情况;2)你这个 不选择情况只有查明意味着着非经重大支出只有查明;3)通过双方被委托人的让步,都不里能 取得一致的认识。{9}

   6我们我们我们我们国台湾地区。台湾地区《行政进程法》第136条规定:“行政机关对于行政处分所最好的办法之事实或法律关系,经依职权调查仍只有选择者,为有效达成行政目的,并防止争执,得与人民和解,缔结行政契约,以代替行政处分。”{8}

   如此 述国家和地区的立法来看,只有执法机关的调查活动意味着着启动后,执法和解才意味着着被适用。意味着着在未进行调查如果,案件的情况、证据与非 充分、违法程度与非 严重等均难以判断,这时执法机关贸然接受和解申请,尽管能节约执法成本,但极有意味着着会产生错误成本。因此,将执法和解的时间节点限定为在执法机关调查活动启动如果是合理的。但什么的疑问是,执法机关的调查活动进行到何种程度或达到何种标准时才都不里能 适用执法和解制度?关于你这个 什么的疑问,前述国家和地区的立法有明显的差别。英美法系国家体现的是适度调查,执法执关应经过初步调查,掌握相对人违法的初步证据。大陆法系国家则是以穷尽职权调查只有掌握充足证据或非经重大支出只有查明为标准。

   (二)执法调查的限度:对某种模式的评析

   比较“适度调查模式”和“穷尽职权模式”,都不里能 看出二者之间的差异:一是价值取向不同。“适度调查模式”更侧重于对执法下行数率 的维护,“穷尽职权模式”更有助对社会公共利益或执法权威的保障。不过,你这个 差异太久表明哪某种模式更优越。但从模式设计的逻辑思路上看,“适度调查模式”是将重点置于执法的经济成本保护上,而对违法的打击较为虚弱。二是执法和解的审查标准不同。“适度调查模式”主要规定的是执法机关如保在打击违法行为与执法经济化之间寻求平衡,“穷尽职权模式”除了规定执法机关对执法下行数率 与打击违法行为的权衡之外,还着力于执法和解对社会公共利益和其他相关主体之间利益的均衡。当然,差异的身旁太久能完整掩盖二者的共同之处:某种模式在决定与非 适用执法和解时都坚持了“意味着着调查并初步掌握违法行为证据”的标准。实际上,“适度调查模式”我觉得在对执法机关执法调查的限度上如此“穷尽职权模式”严格,但“适度调查模式”在执法和解案件的案件范围上却是深度1限制的。{1}

   (三)“穷尽职权”:我国行政执法和解的先决进程

   从目前域外的立法及实践来看,我觉得在执法和解的规定上不尽相同,但基本上都契合了本人不同的法治基础、历史背景和具体国情。我觉得立法中究竟采用何种模式,似乎更应该认为是某种立法政策上的考虑,但从行政法治的实际需要出发,我国仍应当在立法上规定有有一个普适性的原则。笔者认为,我国的行政执法和解才如果“启蒙”,行政机关的执法能力还不如人意,受我国法治传统、执法体制、执法能力以及社会经济发展程度,目前我国适宜确立“穷尽职权模式”,即以行政机关穷尽职权调查只有掌握充足证据为标准。其理论基础在于:

1.行政法治原则的必然要求。作为行政执法和解制度的先决条件,“穷尽职权模式”是行政法治原则的应然要求,是实现行政执法和解立法目的的必然选择。无论英美法系,还是大陆法系,我觉得侧重有所不同,但行政职权法定原则、依法行政原则、进程合法原则基本有的是行政法治原则的最基本、最重要的原则。什么基本原则,蕴涵着行政法治的精神实质,是行政法治的具体规则的位于基础,反映着行政法治的价值目标,是行政法治理论饱含 晒 基础性、根本性的什么的疑问。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/99146.html